中農辦主任陳錫文：農村土地制度改革 底線(xiàn)不能突破

     中農辦主任陳錫文：農村土地制度改革 底線(xiàn)不能突破

   日期：2013-12-05 14:16 作者：馮華 陳仁澤 來(lái)源：人民日報 

　　三條底線(xiàn)不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。

　　誤讀一：

　　農村土地都可以入市。

　　文件解讀：

　　不是所有土地都可以入市，只有符合規劃和用途管制的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地才可以。

　　我們所說(shuō)的建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，主要指內在機制、定價(jià)原則等方面的統一，而不是說(shuō)各種不同用途、不同類(lèi)型的土地都在一個(gè)市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)。

　　記者：三中全會(huì )后，一些地方都摩拳擦掌，急于在農村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

　　陳錫文：目前對有關(guān)改革部署，不要誤讀、誤判，必須認真學(xué)習和全面領(lǐng)會(huì )黨的十八屆三中全會(huì )《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒(méi)弄明白就盲目推進(jìn)。農村土地制度改革必須遵循習近平總書(shū)記最近在山東考察時(shí)的講話(huà)精神，要有序推進(jìn)改革，該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點(diǎn)的不要倉促推開(kāi)，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進(jìn)。

　　農村土地制度改革，有三條底線(xiàn)是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。

　　記者：農村集體建設用地都可以入市嗎？

　　陳錫文：黨的十八屆三中全會(huì )《決定》指的是農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，而不是所有農村集體建設用地。所謂“農地入市”或“農村集體土地入市”是誤讀，是不準確的?！叭胧小边@個(gè)問(wèn)題看起來(lái)很簡(jiǎn)單，卻有著(zhù)明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營(yíng)性建設用地。這是因為農村的集體建設用地分為三大類(lèi)：宅基地、公益性公共設施用地和經(jīng)營(yíng)性用地。也就是說(shuō)只有屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的，如過(guò)去的鄉鎮企業(yè)用地，在符合規劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設用地市場(chǎng)，享受和國有土地同等權利。

　　因此，關(guān)于“農地入市”的問(wèn)題，是有明確的前提和限制條件的，千萬(wàn)不能認為農村土地可以隨便使用、隨便買(mǎi)賣(mài)了。

　　記者：那么，如何理解建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)？

　　陳錫文：土地要素市場(chǎng)和其他資源要素市場(chǎng)不同，區別在于土地利用必須按規劃分類(lèi)管理。農村的農業(yè)用地和建設用地不能隨意變換用途；城里的建設用地也分為商貿建設用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設施用地等。按照規劃，各類(lèi)用地的價(jià)格是不同的。這么多類(lèi)別的土地，不可能在同一個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行交易。我們所說(shuō)的建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，主要指內在機制、定價(jià)原則等方面的統一，而不是說(shuō)各種不同用途、不同類(lèi)型的土地都在一個(gè)市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)。

　　記者：推進(jìn)建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，對我國現行的征地制度有何改進(jìn)？農民的收益是否會(huì )隨之增加？

　　陳錫文：過(guò)去在征收農民土地時(shí)，長(cháng)期存在兩個(gè)問(wèn)題：一是農民土地被征收后，土地所有權都轉為國有；另一個(gè)則是征收集體土地對農民的補償標準比較低，農民不太滿(mǎn)意。

　　那么，三中全會(huì )《決定》提出的“建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)”恰恰對這兩個(gè)問(wèn)題做出了改進(jìn)。第一，在符合規劃和用途管制前提下，農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地可以不改變所有權就進(jìn)入城鎮建設用地市場(chǎng)，這部分用地仍歸農民集體所有。第二，根據《決定》精神，今后應提高農民征地補償標準，兼顧國家、集體、農民三者利益。根據現行的土地管理法第47條規定，農民集體土地轉化為城市建設用地后補償標準最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍，同時(shí)土地管理法授權國務(wù)院可以根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補償標準，具體由省一級人民政府組織實(shí)施，補償款不夠，可以從當地政府獲得的土地出讓金純收益中提取，現在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。

　　誤讀二：

　　土地承包權可以抵押。

　　文件解讀：

　　土地承包經(jīng)營(yíng)權可抵押的是經(jīng)營(yíng)權，承包權作為物權依然不許抵押。

　　記者：土地承包經(jīng)營(yíng)權抵押的到底是什么權？這個(gè)權又能抵押給誰(shuí)？

　　陳錫文：三中全會(huì )提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營(yíng)權抵押、擔保權能，允許農民以承包經(jīng)營(yíng)權入股發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，這與過(guò)去的規定相比是一個(gè)突破。

　　按照現行法律，農民對承包地只享有占有、使用、收益的權利，并沒(méi)有處分權，所以土地承包經(jīng)營(yíng)權是不允許抵押、擔保的，因為抵押、擔保實(shí)際上就是一種處分權，因為一旦抵押擔保，到期無(wú)法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實(shí)上的農村土地買(mǎi)賣(mài)。

　　但是，現實(shí)中農民發(fā)展現代農業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營(yíng)權從承包經(jīng)營(yíng)權中單獨分離出來(lái)，允許抵押擔保，但承包權作為物權依然不許抵押。這樣既能緩解農民的貸款難，又能做到風(fēng)險可控，即便到期還不上貸款，農民失去的也不過(guò)是幾年的經(jīng)營(yíng)收益，并不會(huì )威脅到他的承包權。

　　至于誰(shuí)能接受抵押擔保的土地？這個(gè)關(guān)系非常大，我認為只有有資質(zhì)的銀行機構才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事，因為這種抵押很容易導致兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是可能引發(fā)高利貸；第二可能引發(fā)以抵押擔保為名私下買(mǎi)賣(mài)土地。抵押擔保的是哪些權利、誰(shuí)有權接收、要避免出現哪些問(wèn)題，都需要在下一步改革設計中進(jìn)行很細致的研究。

　　記者：鼓勵工商資本下鄉，會(huì )不會(huì )造成變相圈地？

　　陳錫文：工商企業(yè)到農村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權，第二不能改變用途，原來(lái)是種地的你不能去蓋廠(chǎng)房，第三不能損害農民的權益。而且，這一次三中全會(huì )《決定》對什么樣的工商資本能下鄉，表述得更加明確，限定得也更加嚴格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，農民一家一戶(hù)干起來(lái)很難的或干不了的，就適合工商企業(yè)來(lái)搞，那就可以引進(jìn)、鼓勵；其次，企業(yè)進(jìn)來(lái)就是要搞現代種養業(yè)，不能搞房地產(chǎn)也不能搞旅游業(yè)。

　　誤讀三：

　　宅基地可以自由買(mǎi)賣(mài)。

　　文件解讀：

　　農民對宅基地只有使用權，土地則屬于農民集體所有。

　　記者：三中全會(huì )《決定》中，還提出了農民的住房財產(chǎn)權問(wèn)題，也引起了人們的關(guān)注。為什么要提出住房財產(chǎn)權問(wèn)題？

　　陳錫文：住房財產(chǎn)權是個(gè)新概念。三中全會(huì )《決定》提出，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩妥推進(jìn)農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓?zhuān)@是一個(gè)新的突破，在于積極探索農民財產(chǎn)權的一種可能實(shí)現形式。

　　記者：農民住房財產(chǎn)權可抵押擔保轉讓?zhuān)欠褚馕吨?zhù)農民馬上就可以將房子輕松變現？城里人很快就能去農村買(mǎi)房了？

　　陳錫文：這種情況還不會(huì )出現。農民住房財產(chǎn)權抵押擔保轉讓是一個(gè)重大問(wèn)題，必須慎重穩妥推進(jìn)，選擇若干地方先進(jìn)行試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉讓在什么范圍進(jìn)行？等等，這些問(wèn)題，都必須經(jīng)過(guò)試點(diǎn)才能夠得到答案。應該指出的是，這些試點(diǎn)必須按照程序依法獲得授權，必須在規定的范圍內進(jìn)行，不能自行其是、擅自開(kāi)展。

　　記者：住房財產(chǎn)權可以轉讓?zhuān)欠褚馕吨?zhù)農民的宅基地也可以買(mǎi)賣(mài)了？

　　陳錫文：宅基地不等于農民住房財產(chǎn)權，這是一個(gè)誤讀。宅基地是我國的特有概念，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體經(jīng)濟組織的成員申請，用于自住，不能建商業(yè)住房。必須遵循一戶(hù)一宅原則，宅基地面積由各省級人民政府規定，大小不等。還有一點(diǎn)必須明確，農民對宅基地只有使用權，建在宅基地上的住房才是農民的私有財產(chǎn)，土地則屬于農民集體所有。

　　宅基地制度存在的問(wèn)題比較突出。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，農村人口不斷增加，土地指標有限，很多地方已經(jīng)很多年沒(méi)有再分過(guò)宅基地了，“一戶(hù)一宅”的承諾難以?xún)冬F。此外，由于宅基地的土地無(wú)償使用，在一些地方出現了建新不拆舊、違規違章建房等情況。因此，現行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結各地經(jīng)驗，逐步向前推進(jìn)改革。